基础教育质量监测进展情况分析及建议

赢乐lV 张楚强

实施基础教育质量监测已成为世界众多国家基础教育管理的基本趋势。国务院批转的教育部《2003～2007年教育振兴行动计划》早就明确提出要建立国家和省两级课程的跟踪、监测、评估、反馈机制，加强对基础教育质量的监测。教育部2007～2013年《年度工作要点》连续六年都在部署“基础教育质量监测”工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》（简称《纲要》）多次提到“完善教育质量监测”有关内容。长期以来，由于缺乏科学的、全面的、客观的教育质量标准和监测制度，以考试分数、升学率作为教育评价和资源分配的主要标准导致中小学“考什么教什么、少考少教、不考不教”的现象愈演愈烈，已严重阻碍我国基础教育健康发展。建立和完善我国基础教育质量标准、科学实施基础教育质量监测是当下中小学广大师生及社会各界的期盼，是引导全社会树立科学的教育质量观深化基教课改、全面实施素质教育的战略举措，也是我国基础教育事业发展的必然。

一、基础教育质量监测的进展情况与分析

（一）国家层面的研究与实践

2003年，教育部基础教育课程教材发展中心成立了“建立中小学生学业质量分析、反馈与指导系统”项目组。项目组提出：以国家课程标准为依据，通过纸笔测验主要考察学生学科学习结果，通过学生、教师和校长问卷了解与学生学习相关的背景因素，把对学科双基的关注与学生未来发展需要密切的核心素养结合起来。项目组每年组织测试一次，测试时间通常为每年10月份，测试年级为四、九年级，测试内容为三年级的语文、数学和八年级的语文、数学、英语、科学。2004年项目组在大连和浦东组织了2万名中小学生试测，从2005年起，先后对上海、江苏、甘肃等6个省市20个地市进行了测试，2009年对全国所有省份进行了抽测。到目前为止，共有约335万人次的学生参加了学科测试和问卷调查，约15万名教师和1.2万名校长参加了问卷调查，已建立了三、八年级学业质量状况的全国常模。

2007年，“教育部基础教育质量监测中心”挂牌，该中心的主要职责是：拟定基础教育质量监测标准；研究开发基础教育质量监测工具；受教育部委托实施全国基础教育质量监测；指导各地开展基础教育质量监测工作，推动全国基础教育质量监测网络的建立。中心确定了包括学生思想品德和公民素养、身体和心理健康水平、学业水平和学习素养、艺术素养、实践能力和创新意识、影响学生发展的教育环境和社会环境共6个方面监测的主要内容，正在研制四、八年级的语文、数学、英语、科学、心理健康、体育与体质健康六个学科监测指标体系。2007年该中心在湖北、浙江和陕西三省进行试测；2008年在上海、山东、河南等八省市进行了首测，随后每年监测一次，每次抽取3～11个省，2012年抽取了254个县（市、区）、4000所学校近19万学生进行监测。该中心还建立了监测结果反馈机制，已向28个省（直辖市）、278个县（区）反馈了监测结果，对各地改革教育教学和培训教师队伍起到了积极导向和推动作用。

（二）省市层面的探索

2006年，江苏省教育厅与教育部基础教育课程教材发展中心达成协议，加入“建立中小学生学业质量分析、反馈与指导系统”项目，约定每两年测试一次。该项目覆盖全省所有市、县，共59829名四年级、53413名九年级学生参加了学科测试和问卷调查，2万多名参测学校校长和教师（四年级所有语文、数学教师，九年级所有语文、数学、英语和科学教师）参加了问卷调查，形成了省、市、县（区）三级学生学业质量分析报告。2008年、2010年江苏省继续参加该项测试，测试规模不断扩大，2010年全省共设2109个考点，参测学生近20万。与此同时，2008年江苏省教育科学研究院成立基础教育质量监测中心，这是我国首个省级基础教育质量监测机构，着手研制全省区域性质量标准的体系框架。

上海从2004年起便参加了“建立中小学生学业质量分析、反馈与指导系统”，连续测试了8年，初步建立了上海市中小学生学业质量数据库。2009年“上海市教育委员会基础教育质量监测中心”成立，2011年在全国率先建立了“中小学生学业质量绿色指标”。该指标以关注学生健康成长为核心价值目标，主要包括：学生学业水平指数、学生学习动力指数、学生学业负担指数、师生关系指数、教师教学方式指数、校长课程领导力指数、学生社会经济背景与学业成绩的关系指数、学生品德行为指数、身心健康指数以及上述各项指标的跨年度进步指数。2012年上海市发布了第一份中小学生学业质量绿色指标评价报告，详细介绍了十个方面的监测结果。

重庆市于2009年成立了重庆市基础教育质量监测中心，于2010年随机抽取40个区（县）近700所中小学、5万余人次学生、4000余名数学教师、班主任和近700名校长进行质量监测。监测的对象为四、八年级学生，监测的内容为数学、心理健康和影响学生学习数学的因素。北京市于2003年开始实施义务教育教学质量监控与评价项目，已对五、八年级13门学科进行了为期九年的监测。2011年“北京市教育督导与教育质量评价研究中心”挂牌，该中心由办公室、督导及评价理论研究室、工具研发及组织实施室、信息与数据处理中心四个部门组成，主要职责是根据市政府教育督导室的督导规划和工作安排，对全市各级各类教育开展督导服务与质量监测评价工作。

此外，广东广州市、江苏如皋市、河南焦作市、湖北武汉市、海南海口市和杭州市下城区等在市、区（县）层面建立了基础教育质量监测机构，广州市于2003年开始构建区域中小学生学业质量监测体系和学科学业质量评价标准，于2010年、2011年进行了义务教育学段学业质量抽检。目前，全国范围内的基础教育质量监测系统正在逐步形成。

（三）问题与反思

基础教育质量监测不仅激起了教育理论界的研究热情，也引发了各地教育行政部门、科研机构开展实践探索的积极性。全国各地相继成立了监测机构，组织了许多研究课题或专项研究，实施了各式各样的质量监测。考察各地的基础教育质量监测，发现了三个主要共同点：

一是多地的质量监测基本没有脱离“应试”思路，与传统考试并无差别。监测项目基本上是传统的考试学科，如语、数、外等，体、艺、综合实践等课程基本没有列入质量监测；监测方式基本上都是考试（纸笔测试）；监测内容基本上是学科知识（或双基），至于学生的身心健康发展、个性特长培养、品德和公民素养及潜能开发等方面基本没有涉及；监测结果都是考试分数及分数的横向比较。虽然有些地方在考试之外增加了背景问卷调查，其内容涉及到个性心理、情感态度价值观，但调查结果仅用于分析考试分数高低的成因，希望藉此找出提高分数的方法。还有，在监测数据的运用上许多地方重视横向比较，不重视数据的分析、挖掘和监测本身的分析与评价。

二是多地的质量监测过度强调量化标准，忽视了个别性和差异性。质量监测需要将教育理念与实践分解为一系列可观察的行动，即监测指标，并赋予一定的权重，以便获取数据和统计分析。单从监测的角度看：监测指标应当越具体、越全面就越能体现测量的公正性、客观性，而且指标越是固定、统一就越能进行横向或纵向比较。基于此，许多地方的做法是尽可能地把学校教育分割成可操作、可量化能计算加减的一套固定的、标准化的指标。然而，教育的根本目的是促进人的发展，应给人的现实生活和未来生活带来好处，所以教育活动应当充分考虑社会化需要的同时确保人的独立性和差异性。与此同时，学校的办学理念、课程设置、教育教学和组织管理以及文化环境是以一个不能分割的整体来影响学生的，并且这种影响是潜移默化的、动态变化的。这就是说：教育质量监测不同于产品质量、工程质量等其他质量检测，监测指标不能全部量化，量化的指标也不是越具体、越细致就越好。制订基础教育质量监测指标要做到五个结合：当前需要与长远需要结合、量化与非量化结合、同一性和个别化结合、具体化和模糊性结合、静态质量与动态质量结合。如果基础教育质量监测只强调量化的、整齐划一的质量标准，作为监测的“产品”——学生就成了标准件，学校也就变成了标准化生产车间，这样的质量监测实质上是另一种“应试”，那么看似公平、公正的教育质量监测实质上是不公平、不公正的。

三是质量监测与教育评价的界限模糊，统考统测横行。由于我国还没有对质量监测进行规范，目前的教育质量监测（学业成就测评）权力分散于国家、地方、学校、教师等多个层面，各种权力持有者在实施质量监测时不受任何监控，以致于以质量监测为名的统考统测横行，但监测本身的专业品质却没有得到有效的保障，甚至升学、招生、晋级等高利害考试都缺少相关实体（明确的考试监管者、组织者及服务对象）、专业规范（科学的测试技术和质量标准）和工作程序（事先的审定、过程的监管和事后的评检）方面的制度、机制，有些考试已经造成了十分严重的后果。当然，我国基础教育质量监测的研究与实践尚处于起步阶段，如何规范质量监测并处理好质量监测与教育教学评价的关系，还需要深入分析与探讨。但是，必须澄清教育质量监测与教研机构、学校、教师对学生的日常教育教学评价的界限，否则所实施的质量监测就可能被异化、歪曲。现在，不少地方的质量监测已经遇到学校、教师、学生家长和社会的诸多误解，把质量监测等同于统考、等同于对学校和特定师生的评价，以至于为了应付质量监测，一些学校让小学生做大量的模拟考试题、搞月考，还有个别学校不惜弄虚作假，这就严重违背了教育质量监测的宗旨。假如实施质量监测后，教师工作负担、学生学业负担大幅增长，这就违背了《纲要》精神。

质量监测与统考统测有着根本区别——目的、功能不同，中考、高考都属于筛选性考试，目的是把考生区分成三六九等。同样，学校或区域组织的各种调研考试，其目的是应对中考、高考而进行的强化训练。但是，教育质量监测的目的是“导向、诊断和促改”：通过颁发质量标准引导学校办学和社会舆论；通过科学的技术方法获取可靠的数据信息，客观反映学生在学科认知、身心健康、品德及公民素养、个性特长等方面的质量现状和相关学习背景，为学生、教师和学校诊断教育教学问题，提出改进策略、建议；为政府诊断学校管理、教育资源配置和政策制定中存在的不足，为科学和有效决策提供咨询意见、建议；也为研究教育教学提供第一手材料。

二、思考与建议

党的十八大报告提出“着力提高教育质量”。但是，评判教育质量是否提高了就要有科学的、公平的教育质量监测。然而，我国一直未建立基础教育质量标准和必要的监测制度，致使基础教育质量和质量监测缺少了客观性、公平性和科学性。长期以来，受传统观念和认识偏差的影响，对教育质量和质量监测的认识存在着以偏概全的现象，如把考试分数、名次理所当然地说成是教育质量，忽视学生的品质能力的培养，很少关注学生的学习动机、学习态度、学习习惯、学习环境等因素对学习结果的影响；认为考试就是最好的教育质量监测手段，至于学生的学习过程、教学方式及其进步程度则不太重视；在教育管理上习惯以行政命令、分类排队等手段代替对学校、教师及学生的评价。不仅如此，在教育质量评价的目的和功能上还局限于表扬强者、贬抑弱者的思维定势，忽视质量监测能够帮助和提升弱势群体。各国经验和国际组织的实践证明：建立国家教育质量监测体系，有效实施监测、及时发布质量报告是保证国家教育政策执行、促进教育质量均衡发展的重要措施。目前，我国的基础教育质量监测还处于蹒跚学步阶段，无论是理论研究的深度，还是实践技术的开发，都与发达国家和国际社会存在较大的差距，因此在学习和借鉴国外成功经验的同时，更要基于国情、学情在创新上下功夫。

（一）准确把握基础教育质量和基础教育质量监测的内涵。教育是一种特殊的服务性产品，今天的学习是为明天做准备。从形式上看，基础教育质量是学生在学校里“学什么、怎样学、学得怎样”。但从本质上看，基础教育质量是教育者与受教育者相互作用过程中在受教育者身上所形成的品质、能力或素养，而这种品质的好坏、能力的高低是通过受教育者在未来社会生活、生产中的表现、作用和影响来体现的，这就使得教育质量及对评价监测具有延迟性和不确定性。如何解决这一问题？办法只有一个：科学预测、准确判断未来社会对人才知识能力结构的需求，并将这种需求及时转化为教学目标、内容和方法，在教育教学中持续修正，使学生能在今天的学校里学到明天社会生活、生产所需的品质、能力。同样，从学生个体来看，基础教育质量是以学生的社会责任感、创新精神、实践能力为内核，主要包括学生身心健康素质、学生学科认知水平、学生品德和公民素养、学生个性特长四个方面的实际收获，以及学生在学习上投入（时间、精力、资源）的功效。这种质量观侧重于“学”的质量，把“教育质量”等同于“学业质量”。但从学校教育来看，教育质量应包括学校教育管理与教育实施的动态质量以及范围层面（如家庭、学校、社会）、主体层面（如学生、教师、管理者）、文化层面（如物质、制度、精神）的静态质量。可见，观察的角度不同，对教育质量内涵的理解不同。但是，不管持哪种质量观，对基础教育质量监测应有三个共识：首先，基础教育质量监测不是测试学生现在获得了多少知识、技能，而是通过测试学生能在多大程度上把学校里所学到知识、技能推及其他和运用于真实情景中解决问题去揭示学生是否具备未来社会所需要的品质、能力。其次，基础教育质量监测不是针对中小学教育教学的督导评估，它是按照规定的程序，运用科学的技术方法系统收集和分析与学业质量有关的数据信息，对照质量标准综合评判质量水平的活动。第三，基础教育质量监测以全面贯彻党的教育方针为原则，以深化素质教育提高区域中小学整体质量为目标，立足每个学生健康发展和学有所成，遵循学生身心发展规律和教育教学规律，积极促进科学施教。

（二）建立和健全基础教育质量评估监督法律法规，依法实施质量监测。基础教育惠及每一个人的切身利益，其质量决定民族素质的提升、综合国力的发展。实行基础教育质量监测是体现国家意志的政府行为，反映新形势下教育质量管理的国家责任，要确保质量监测的有效运行和功能发挥，基础教育质量监测就应当纳入国家法律的范畴之内。目前，我国已具备了基础教育质量评估监测立法基础：党的十七大提出了“深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质”；《纲要》第四十七条要求“整合国家教育质量监测评估机构及资源，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。加强教育监督检查，完善教育问责机制”；第六十七条要求“完善教育质量监测评估体系，定期发布测评结果”。其次，经历30多年的改革开放，我国基础教育取得了长足发展，教育环境条件有了根本性改善，教育政策及经费保障机制也日趋完善。但是从全国范围来看，基础教育发展不均衡十分突出，应试主义根深蒂固，片面追求升学率、违规办班补课、课业负担超重、过度强调机械记忆和考试能力等忽视学生身心健康及全面发展的现象屡禁不止，禁锢了各类人才的培养，因此，迫切需要改变当前以考试分数论成败的教育评价，建立一套科学的基础教育质量评价监测制度，用法律手段从根本上解放和发展基础教育。再者，我国已全面普及九年义务教育，国民“有学上”的需求已转为“上好学”，目前全国基础教育学龄人口处于相对低谷期，提高教育质量实现全面、优质、均衡发展已成为我国基础教育的中心任务，此时建立适合国情的科学、规范、高效的基础教育质量监测标准并实施监测，是顺应我国教育事业发展的历史规律，也是改革和完善基础教育考试评价制度的有利时机。

（三）建立并完善基础教育质量监测的有效机制，保证监测工作公平、合理、规范。基础教育质量监测是大样本测试与调查，包括研制监测标准和工具、组织施测采集数据信息、进行统计分析处理、得出监测结论撰写报告、对监测结果进行反馈和跟踪指导以及对监测再评价，是十分宏大而复杂的系统工程，须建立从各重点环节到全过程的指挥、行动、协调的各种机制，确保监测标准合理、监测方法科学、监测过程规范、监测结果公平和高效地改进教育教学。相应机制主要有：一是建立包括全国统一的基础教育数据库在内的基础教育质量监控网络系统。我国基础教育规模庞大、学生人数众多、学校极其分散且复杂，开展质量监测一开始就面临学生人数难题，如在校生、学籍生、借读生……如果国家、省、市、县、中小学分别建立较健全质量监控系统且相互配合，则必能提高质量监测效能，形成教育质量监控的合力，既能畅通政策和信息，又能保证监测工作安全实施，还能采集到更全面、可靠、有效的数据。二是分层建立国家、省、市基础教育质量监测标准，开发适合国情、学情和地方特色的监测工具，在突出国家教育方针和课程标准的强制性、引领性作用的同时注重发挥地方自主权。如部分学科由国家建立质量标准，其他学科由省、市建立质量标准；或者国家建立各学科的一级指标，由地方建立二级或三级指标，从而形成完整的学科质量标准体系。我国地域广阔，教育观念、办学条件和课程及教学在东部与西部、城市与农村、校与校之间有着巨大差别，开展教育质量监测不能一蹴而就、一步到位，须逐步建立和完善教育质量测评理论、监测标准体系和工具及工作机制。三是建立教育行政部门、高等院校、科研院所、中小学与数据统计分析机构等多部门、多单位的协作机制，推行公共服务的民主管理、科学决策和有效监督。教育行政部门从政策和经费上保障，高等院校从评价监测理论和方法上支持，基础教育教研科研机构在监测标准、工具研制和测后的分析、督促、引导上发挥积极作用，有关中小学具体组织实施，形成行政主导、专业支持、上下联动、诊断分析、引导改进的基础教育质量监测和管理体制。四是实行教育问责制度。教育质量监测的结果及其分析是评价学生、教师和学校教育质量的重要依据，凡是开展基础教育质量监测都要及时报告监测结果，并进行教育问责。

（未完，待续）